La Propuesta de Reglamento por el que se facilita la libertad de
circulación de los ciudadanos y de las empresas, simplificando la aceptación de
determinados documentos públicos en la
Unión Europea, de 24 de abril de 2013, COM(2013)
228 final, tiene como objetivo básico la eliminación respecto de un
conjunto muy significativo de documentos públicos de la exigencia de
legalización o apostilla para que documentos expedidos en un Estado miembro
puedan utilizarse a efectos oficiales en otro Estado miembro. Fundamento de
esta evolución para la Comisión es que en el estado actual de la integración
europea es posible implantar un marco más sencillo en la materia, que supere la
situación existente, derivada en gran medida de convenios y acuerdos
desarrollados antes del establecimiento de la cooperación administrativa y
judicial en el seno de la Unión. Ciertamente, la Propuesta debe ser enmarcada
en un contexto en el que el ámbito de aplicación de los múltiples convenios y
acuerdos con previsiones en la materia en los que participan Estados miembros
no coincide con el que es propio de un instrumento de la Unión; y en el que, cuando
el convenio en cuestión no establece directamente la supresión de la legalización
y cualquier otra formalización análoga, típicamente acepta que tal exigencia
pueda ser excluida por los Estados contratantes en su legislación o en virtud
de acuerdos con otros Estados (como prevé con respecto a la exigencia de
apostilla el párrafo 2º del artículo 3 del Convenio de La Haya de 5 de octubre
de 1961). De hecho, es bien conocido que numerosos convenios bilaterales y
multilaterales de los que España es parte, así como reglamentos de la Unión, en
materia de reconocimiento de decisiones, asistencia judicial o cooperación de
autoridades suprimen (o no prevén) la exigencia de legalización o cualquier
otra formalidad análoga. En todo caso, la exención de legalización y apostilla
que contempla la Propuesta de Reglamento resulta de indudable trascendencia
práctica, en particular teniendo en cuenta que –sin perjuicio de la aplicación
preferente de los convenios internacionales y reglamentos relevantes- la
exigencia de “la legalización o apostilla y los demás requisitos necesarios
para su autenticidad en España” como presupuesto de la eficacia de los
documentos públicos extranjeros es una constante en la legislación española,
tanto en el ámbito procesal civil (323.2.2º LEC y 954.4º LEC de 1881), como registral (art. 36 Reglamento
Hipotecario, art. 5.3 RRM y arts. 88 y 89 RRC).
I. Ámbito de
aplicación y alcance de la Propuesta
El
ámbito de aplicación de la Propuesta se limita a la aceptación recíproca de
determinados documentos públicos entre los Estados de la Unión, de modo que
sólo resulta de aplicación con respecto a los expedidos por las autoridades de
los Estados miembros, quedando al margen de la simplificación prevista los
adoptados por autoridades de terceros Estados. Desde la perspectiva material,
la Propuesta comprende únicamente los documentos expedidos por autoridades
públicas que tienen valor probatorio formal en relación con una lista limitada
de materias, recogida en su artículo 3: a) el nacimiento; b) la defunción; c)
el nombre; d) el matrimonio y la unión registrada; e) la filiación; f) la
adopción; g) la residencia; h) la ciudadanía y la nacionalidad; i) la propiedad
inmobiliaria; j) la personalidad jurídica y la representación de una sociedad o
empresa; k) los derechos de propiedad intelectual; y l) la ausencia de antecedentes
penales. Pese a la importancia de las materias incluidas y a que el concepto de
documento público empleado pueda comprender, entre otros, documentos
judiciales, administrativos, notariales y certificaciones registrales, el
alcance limitado de los hechos certificados por las autoridades incluidos en
esa relación, tiene su reflejo en que el artículo 21 contemple la eventual
revisión del Reglamento para extender en el futuro su ámbito de aplicación a
categorías adicionales de documentos públicos.
De
especial importancia para valorar el limitado alcance de la Propuesta, al menos
en comparación con el ambicioso plan puesto en marcha por la Comisión mediante
el Libro Verde “Menos trámites
administrativos para los ciudadanos: promover la libre circulación de los
documentos públicos y el reconocimiento de los efectos de los certificados de
estado civil”, de 14 de diciembre de 2010, COM(2010)
747 final, resulta que, conforme al artículo 2.2 de la Propuesta, el
Reglamento proyectado no regula el “reconocimiento del contenido de los
documentos públicos expedidos por las autoridades de otros Estados miembros”.
En consecuencia, la Propuesta opta por dejar fuera de su alcance uno de los
aspectos centrales contemplados en el Libro Verde, como es el relativo al
reconocimiento recíproco entre los Estados miembros de las situaciones
jurídicas constatadas por los certificados de estado civil. Se trata de un
desenlace nada sorprendente, condicionado por el significativo grado de
disparidad existente entre las legislaciones de los Estados miembros en materia
de Derecho de familia y de estado civil, así como por la falta de competencias
de la Unión para adoptar legislación en el ámbito del Derecho de familia
material de los Estados miembros que hiciera posible una cierta armonización
que pudiera facilitar el reconocimiento recíproco de las situaciones de estado
civil.
En
los artículos 4 a 6
de la Propuesta de Reglamento se recogen tres elementos fundamentales de
simplificación que contempla introducir el nuevo régimen:
Artículo
4
Exención
de la legalización y trámite similar
Los
documentos públicos quedarán exentos de toda forma de legalización y trámite
similar.
Artículo
5
Copias
certificadas y originales de los documentos públicos
1.
Las autoridades no exigirán la presentación paralela del documento público
original y de su copia certificada expedidos por las autoridades de otros
Estados miembros.
2.
Cuando un documento público original expedido por las autoridades de un Estado
miembro se presente junto con su copia, las autoridades de los demás Estados
miembros deberán aceptar esa copia sin ningún tipo de certificación.
3.
Las autoridades aceptarán las copias certificadas expedidas en otros Estados
miembros.
Artículo
6
Traducciones
no juradas
1.
Las autoridades aceptarán las traducciones no juradas de los documentos
públicos expedidos por las autoridades de otros Estados miembros.
2.
Cuando una autoridad albergue dudas razonables sobre la corrección o la calidad
de la traducción de un documento público que se le presente en un caso
particular, podrá solicitar una traducción jurada de ese documento. En ese
caso, la autoridad aceptará las traducciones juradas realizadas en otros
Estados miembros.
II. Impresos estándar multilingües de la Unión y mecanismos específicos
de verificación de la autenticidad
Pese
a la caracterización por la Comisión de la legalización y apostilla como meros
trámites burocráticos, y a su objetivo de que la supresión de tales requisitos
permita a los ciudadanos presentar un documento expedido por una autoridad
pública de otro Estado miembro sin necesidad de ningún trámite suplementario,
lo cierto es que ante un documento público extranjero no legalizado ni
apostillado, incluso si procede de otro Estado de la Unión, pueden surgir dudas
acerca de su autenticidad. A este respecto, el artículo 7 de la Propuesta
contempla la introducción de un mecanismo específico de solicitud de
información por parte de la autoridad ante la que se presente el documento
público en caso de duda razonable, mediante el recurso al Sistema de
Información del Mercado Interior establecido por el Reglamento (UE) nº
1024/2012, o mediante la puesta en contacto con la autoridad central de su
Estado miembro en el marco de la cooperación administrativa mediante autoridades
centrales establecida en el Capítulo III (arts. 8 a 10) de la Propuesta.
Parece
razonable plantearse si la puesta en marcha de esos mecanismos de petición de
información previa no tendrá normalmente como consecuencia dilaciones (y costes)
superiores a los que son propios de la obtención previa de la apostilla por
parte del interesado en hacer valer el documento. Por ello, en la práctica cabe
entender que para beneficiarse de manera efectiva de la simplificación que la
Propuesta contempla (también en lo que tiene que ver con las traducciones no
juradas), resultará de gran importancia el uso de los impresos estándar
multilingües de la Unión relativos al nacimiento, la defunción, el matrimonio,
la unión registrada y la personalidad jurídica y la representación de una sociedad
o empresa, contemplados en el Capítulo IV de la Propuesta de Reglamento, y que
figuran en sus anexos. La adopción de estos impresos estándar constituye, sin duda, una aportación esencial del sistema que se pretende introducir.
Conforme al
artículo 12 de la Propuesta, las autoridades de cada Estado miembro deben poner
dichos impresos estándar multilingües a disposición de los ciudadanos y de las
sociedades o empresas como alternativa a los documentos públicos equivalentes
existentes en ese Estado miembro, y deben expedirlos en condiciones idénticas a
las aplicables a estos últimos. Además, el artículo 15 establece que los
impresos estándar multilingües de la Unión tendrán, sin necesidad de
legalización o trámite similar, el mismo valor probatorio formal que los
documentos públicos equivalentes expedidos por las autoridades del Estado
miembro expedidor. En línea con el limitado alcance del Reglamento, el artículo
15.2 aclara que tales impresos no surtirán efectos legales en cuanto al reconocimiento
en otros Estados miembros de su contenido.
III. Documentos
públicos electrónicos y empleo de firmas electrónicas reconocidas
Al
regular las relaciones con otras disposiciones de la Unión, el artículo 16.2 de
la Propuesta, establece que el Reglamento no prejuzgará la aplicación de la
legislación de la Unión sobre firmas electrónicas e identificación electrónica.
A este respecto, cabe tan sólo plantear si incluso antes de la adopción del
Reglamento previsto resultaría justificada la no exigencia de apostilla en
relación con documentos públicos electrónicos de otros Estados miembros con
firma electrónica reconocida basada en un certificado electrónico expedido por
un prestador de servicios de certificación establecido en un Estado miembro del
Espacio Económico Europeo. Teniendo en cuenta las funciones que cumple la
apostilla conforme al artículo 3 del Convenio de La Haya de 1961 (certificar la
autenticidad de la firma, la calidad en la que el signatario del documento
actúa y, en su caso, la identidad del sello o timbre), la consideración de la
apostilla como un requisito innecesario respecto de tales documentos públicos
electrónicos, podría fundarse directamente en los efectos que conforme a la
legislación de firma electrónica tiene el uso de la firma electrónica
reconocida (se trata, no obstante, de una circunstancia que no contempla la
Orden del Ministerio de Justicia 1207/2011, de 4 de mayo, sobre el Registro de
apostillas y el procedimiento para la apostilla en soporte papel y electrónico).
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Precisamente,
a la luz de los recientes desarrollos en el seno de la Unión en esta materia y
de la transformación de la legislación registral española, reviste especial
interés el seminario que tendrá lugar bajo el título “Hacia la libre circulación
de los documentos públicos extrajudiciales en la Unión Europea” en la Facultad
de Ciencias Jurídicas de la Universidad Rovira i Virgili de Tarragona el 4 de
julio de 2013. El programa e información adicional sobre el Seminario están
disponibles aquí.
