Su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales ha permitido conocer el texto íntegro del Proyecto de Ley de regulación del juego, de gran trascendencia en la medida en que su objeto comprende, la actividad de juego, en particular, “cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos” (art.1), lo que se vincula con el alcance de las competencias estatales en esta materia. Para valorar el significado de esta iniciativa legislativa cabe reiterar que, como señalé en alguna entrada previa relativa a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de libre prestación de servicios de juegos de azar por Internet, éste constituye el ámbito en el que, posiblemente, el desarrollo de Internet y del comercio electrónico en España haya ido unido a una más notoria inobservancia del ordenamiento jurídico. La Exposición de Motivos del Proyecto de Ley opta por suavizar el análisis jurídico de esa situación consolidada con el paso del tiempo, que ha conducido a que prolifere la prestación (por parte típicamente de operadores establecidos en el extranjero) de estos servicios a través de Internet en España y su publicidad, pese a que el marco legal vigente incluye prohibiciones de amplio alcance que las autoridades competentes han rehusado hacer cumplir con respecto a las actividades desarrolladas por Internet. Ciertamente, el obsoleto marco legal todavía vigente no está adaptado a la realidad de Internet, por lo que una regulación de nuevo cuño resulta sin duda necesaria, pero esta iniciativa legislativa no oculta –sino que confirma- el balance desolador para España de la última década en esta materia.
Elemento esencial del proyecto de Ley es que prevé que el ejercicio de las actividades que son objeto del mismo quede sometido a la previa obtención del correspondiente título habilitante en los términos de los artículos 9 y siguientes. A tales efectos, resulta clave la regulación en los artículos 10 y 11 del régimen de concesión por la Comisión Nacional del Juego de licencias generales mediante concurso público y de licencias singulares. Además, el artículo 9 prevé que toda actividad incluida en el ámbito de la Ley que se realice sin el preceptivo título habilitante se considerará prohibida y será objeto tendrá la consideración legal de prohibida, y será objeto de sanción conforme a lo dispuesto en su Título VI. Además el artículo 9.4 recoge de manera expresa que los títulos habilitantes otorgados por otros Estados no serán válidos en España. También en materia de publicidad, el artículo 7.1 Proyecto de Ley reitera, con una remisión a la Ley General de Publicidad, que está prohibida toda publicidad de los juegos de azar “cuando carezcan del titulo habilitante correspondiente para su práctica y que autorice a la realización de publicidad de juego o del operador que desarrolla esta actividad”. Desde la perspectiva de la ordenación de estas actividades en Internet, el Proyecto de Ley contempla otras normas de gran interés, como las relativas a los derechos de los participantes en los juegos (art. 15).
Como no podía ser de otra manera, esta iniciativa legislativa confirma que al Estado corresponde la regulación de las actividades de juego en línea dirigidas al mercado español. Obviamente ni el elemento de complejidad introducido por el alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas, limitadas a los juegos de ámbito autonómico, ni la deslocalización de las actividades desarrolladas a través de Internet son obstáculos para ello. A este respecto reviste particular interés el artículo 2.1.d) del Proyecto de Ley, que al regular su ámbito de aplicación establece que comprende “Las actividades de juego transfronterizas, esto es, las realizadas por las personas físicas o jurídicas radicadas fuera de España que organicen u ofrezcan actividades de juegos a residentes en España”. La falta de celo previa no debe ser compensada con un exceso de celo futuro, pues el texto de este inciso reclama una interpretación contenida, que limite la aplicación de la normativa española a las situaciones en las que quepa apreciar que las actividades del prestador establecido en el extranjero van dirigidas al mercado español. De alguna manera, aunque más pensando en el reparto interno de competencias que en la dimensión internacional esta idea tiene su reflejo en la Exposición de Motivos del Proyecto, que en relación con su Título I relativo al objeto y ámbito de aplicación afirma que el alcance de la norma se extiende a toda actividad de organización, explotación y desarrollo de actividades de juego de ámbito estatal realizadas a través de medios electrónicos, así como a la actividad publicitaria conectada con la misma, “siempre que tales actividades se dirijan a todo el territorio del Estado”.
Habida cuenta de la aplicabilidad a las actividades de juego dirigidas al mercado español de la legislación española en la materia resulta asombroso que previamente (todavía ahora) no se hiciera cumplir el marco legal existente con respecto a tales actividades, del que resultaba –sencillamente- su prohibición (y la de su publicidad). Aunque la Exposición de Motivos con respecto a la situación previa (actual) haga referencia a “la carencia de los instrumentos normativos adecuados para dar respuesta a los interrogantes creados ante la nueva situación del mercado”, tal planteamiento no resulta convincente. No aplicar las prohibiciones incluidas en la legislación previa en materia de juego (aun vigente) a las actividades desarrolladas en Internet con el argumento de que esas normas no contemplan tales actividades cuando se desarrollan por ese medio sencillamente supone desconocer los fundamentos de tales normas, el alcance de las excepciones a la libre prestación de servicios, los mecanismos para determinar el alcance espacial de las normas internacionalmente imperativas, así como la naturaleza de Internet y los presupuestos de la ordenación de las actividades desarrolladas por ese medio, y sería equivalente –por poner un burdo ejemplo- a no aplicar con carácter general la LO 1/1982 a las intromisiones en el honor cometidas en Internet con el pretexto de que tal medio no existía cuando se adoptó esa Ley o que ésta no contemplaba las actividades desarrolladas por ese medio.
Además, la valoración de la situación previa condiciona el significado de la legislación proyectada y eventualmente su valoración en relación con las exigencias derivadas de la libre prestación de servicios de la UE. La nueva legislación ¿liberaliza o restringe? En principio, liberaliza pues contempla la posibilidad de prestación de estos servicios y su publicidad por quienes obtengan los correspondientes títulos habilitantes. Pero para que se imponga esa conclusión es necesario partir de que la situación previa era de prohibición (aunque se haya venido haciendo dejación de funciones y no se haya exigido su cumplimiento, por lo menos a los prestadores establecidos en el extranjero). Si por el contrario la situación previa era que la prestación de tales servicios no estaba prohibida en España (por entender no aplicable la legislación vigente en materia de juego a las actividades desarrolladas en Internet) y que durante más de una década tales servicios se han podido prestar libremente en España (aunque por prestadores establecidos en el extranjeros con permisos de tales países) lo que se corresponde con la realidad social derivada de la permisividad de las autoridades en esta materia, el resultado podría ser que el Proyecto de Ley tiene orientación restrictiva de la situación previa, lo que incluso podría ser fuente de dificultades desde la perspectiva de la interpretación de las exigencias derivadas de la libre prestación de servicios de la UE. En realidad, lo que procede es asumir que en esta materia la no aplicación de la legislación vigente sobre el juego a las actividades llevadas a cabo en España por ciertos prestadores establecidos en el extranjero (que no pueden en principio beneficiarse de la libre prestación de servicio de la UE aunque estén establecidos en otro Estado miembro y estén autorizados para operar en el mismo) supone una auténtica década pérdida, con importantes costes económicos y sociales para España; por lo que resulta aconsejable que en la medida en que el proyectado marco legal facilite poner fin a esa situación su tramitación parlamentaria no se retrasé más allá de lo necesario.
